wtorek, 21 grudzień 2010 14:52

Odpowiedzialność prawnokonstytucyjna głowy państwa w monarchii i republice

Napisane przez

W przeszłości nie znano prawnych procedur, za pomocą których można było pociągnąć do odpowiedzialności za złamanie prawa monarchę, ponieważ był on uważany za suwerena zarówno politycznego, jak i prawnego.

Monarchia
 
W przeszłości nie znano prawnych procedur, za pomocą których można było pociągnąć do odpowiedzialności za złamanie prawa monarchę, ponieważ był on uważany za suwerena zarówno politycznego, jak i prawnego. Nie oznacza to jednak, że nie dostrzegano problemu zakresu jego władzy, a istnienie ograniczeń stwarza wszak możliwość ich przekraczania przez rządzącego, a w konsekwencji ewentualnego ukarania go. Należy zatem odnotować podział państw dokonany przez Platona. Dzieli on je na takie, gdzie nad wszystkim stoi władca i takie, gdzie wszyscy podlegają prawom. (Grecki filozof pisał: "Widzę bliski upadek tego państwa, gdzie prawo nie ma siły i znajduje się pod czyjąś władzą. Tam, gdzie prawo jest panem nad władcami, a oni jego niewolnikami, widzę zbawienie państwa i wszystkie korzyści, jakie tylko bogowie mogą darować państwu").
W Średniowieczu uznawano, że princeps legibus solutus (władca związany jest prawem), twierdzono, iż król powinien być sub lege (Henryk Bracton), ale jeżeli nawet uznawano supremację prawa, to uważano, że za jego naruszenie władca ponosi jedynie moralną odpowiedzialność W monarchii absolutnej władca był teoretycznie ograniczony jedynie prawem boskim oraz wyprowadzanym z niego prawem naturalnym, co oznaczało, że za swoje czyny miał odpowiadać przed Bogiem, w imieniu którego sprawował władzę, jak również przed poddanymi, którzy w swoich sumieniach osądzali jego uczynki. Odpowiedzialność panującego opierała się na przeświadczeniu sformułowanym przez Tomasza z Akwinu: Regnum non est propter regem sed rex propter regnum (Władza nie jest przy królu, ale król przy władzy).
Ale w zakresie prawa pozytywnego nie było procedur pociągania panującego do odpowiedzialności ani organów, które mogłyby oceniać postępowanie monarchy. Wszyscy urzędnicy w państwie byli zależni od władcy, wykonywali polecenia monarchy, co oznaczało, że nie istniał organ, który mógłby rozpatrywać kwestię, czy władca postępuje należycie czy nie. Jedynie papież mógł rzucić klątwę na cesarza lub króla za łamanie przykazań, i ta broń w ręku biskupa Rzymu pełniła rolę zarówno dzisiejszego impeachmentu, jak i sankcji międzynarodowych.
U Marsyliusza z Padwy pojawia się koncepcja słusznego buntu ludowego skierowanego przeciw złemu monarsze. Następnie coraz większą popularność zdobywa idea umowy społecznej, w której możemy odnaleźć uzasadnienie możliwości karania władcy nie spełniającego warunków owej mitycznej umowy. Filozofowie w swoich dziełach podważali średniowieczny obraz hierarchicznego świata, torując drogę zwycięstwu zasady równości. Wymaga ona, aby wszyscy byli traktowani jednakowo, co oznacza, że nie powinno być osób nie ponoszących odpowiedzialności za swoje czyny. Idealna równość to pełna i bezwarunkowa odpowiedzialność wszystkich przed tymi samymi sądami. Minimum równości to możliwość uchylenia każdego immunitetu procesowego w prawem określonych przypadkach. W monarchiach to minimum nie zostało osiągnięte, gdyż władcom przysługują immunitety bezwzględne.
W XVI, XVII i XVIII wieku zastanawiano się, czy monarchowie mogą być pozbawiani władzy i sądzeni. Wraz z postulatami demokratyzacji systemu politycznego pojawiały się poglądy dopuszczające możliwość detronizacji i osądzenia władców przez lud. Ewentualność taka jest in potentia ukryta w zasadzie suwerenności ludu. Skoro suwerenność oznacza najwyższą władzę, to jej nosiciel może oceniać każdego. Wszelkie wyjątki eo ipso oznaczają ograniczenie suwerenności. Co prawda w Anglii nigdy expressis verbis nie sformułowano zasady suwerenności ludu i ciągle obowiązuje tam doktryna suwerenności parlamentu (słynne stwierdzenie Diceya o wszechwładzy parlamentu, który może wszystko z wyjątkiem przemiany kobiety w mężczyznę i vice versa), ale to nie zmienia istoty problemu. Potwierdzeniem aspiracji ciała przedstawicielskiego do sprawowania pełni władzy był proces i ścięcie nieszczęsnego Karola I. Na kontynencie podobnie zakończyła się rywalizacja francuskiego Zgromadzenia Narodowego (reprezentującego według rewolucyjnej doktryny naród) z Ludwikiem XVI.
Zanim jednak doszło do dekapitacji potomka Hugona Kapeta na dzisiejszym Placu Zgody w Paryżu, uchwalono pierwszą francuską konstytucję z 1791 r. Stanowi ona bardzo ciekawy casus. Z jednej strony ogłaszała osobę króla za nietykalną i świętą. (Przedtem nie trzeba było tego deklarować, gdyż było to oczywiste dla każdego.) Następnie jednak stwierdzała, że w pewnych wypadkach monarcha za niewypełnianie swych obowiązków może być z samego prawa złożony z tronu. W wypadku takiego pozbawienia korony uważano króla za abdykującego i wracał on do szeregu zwykłych obywateli. Art. 8 konstytucji stanowił, iż po abdykacji wyraźnej, czyli legalnej, król będzie mógł być oskarżany oraz sądzony za czyny spełnione po abdykacji. W tym ujęciu monarcha konstytucyjny jest traktowany w gruncie rzeczy podobnie jak prezydent. Chroni go immunitet, ale przestaje on działać po pozbawieniu go stanowiska. Do utraty immunitetu dochodzi wskutek procedury porównywalnej z północnoamerykańskim impeachmentem. Ciekawe to rozwiązanie powtórzono we francuskiej konstytucji z 1870 r., gdzie przewidziano odpowiedzialność osobistą cesarza. Jednakże rozwiązanie takie nie przyjęło się w innych państwach.  
Europejskie monarchie albo przekształciły się w republiki (przypadek samej Francji) albo w monarchie konstytucyjne, a następnie parlamentarne. W monarchiach parlamentarnych panujący nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne naruszenie przepisów konstytucji, a nawet przysługuje mu bezwzględny immunitet materialny w całej rozciągłości, co oznacza, że nie ponosi odpowiedzialności karnej, administracyjnej, cywilnej ani jakiekolwiek innej prawnej za popełnione czyny. Utrzymano zatem najważniejszą z królewskich prerogatyw, a mianowicie nietykalność. Wytłumaczenie pragmatyczne jest takie, że pociągnięcie monarchy do odpowiedzialności za czyn nieprawny lub zgubny dla kraju równałoby się złożeniu go z tronu, co współcześnie niekoniecznie musiałoby oznaczać rewolucję, ale na pewno kryzys polityczny i osłabienie pozycji państwa na arenie międzynarodowej. Ideologiczna racja milczenia konstytucji monarchicznych na temat odpowiedzialności głowy państwa zawiera się w stwierdzeniu, że święty i niedotykalny władca nie może popełniać błędów - w Wielkiej Brytanii Dicey ujęto to w formułę: the king can do no wrong. W związku z tym żaden trybunał nie może sądzić czynów królewskich. Nawet wtedy, gdy monarcha popełnia przestępstwo przewidziane przez prawo powszechne, czyny jego zasłania zasada nieodpowiedzialności. "Gdyby królowa własnoręcznie zabiła pierwszego ministra, żaden sąd nie mógłby rozpoznawać tej sprawy" (Dicey). W ten drastyczny sposób brytyjski konstytucjonalista zobrazował bezwzględny immunitet monarszy.
Na scenie politycznej możliwość popełnienia błędu przez władcę jest zredukowana niemalże do zera przez wymóg kontrasygnowania wszystkich ważniejszych aktów króla   przez ministra przejmującego w ten sposób odpowiedzialność. Instytucja kontrasygnaty służy połączeniu zasady nieodpowiedzialności monarchy i zasady odpowiedzialności przed parlamentem organów państwa za wszelkie działania. Król pozostaje nieodpowiedzialny, ale nigdy nie może działać sam, przy każdym akcie urzędowym monarchy musi współdziałać inny organ, który odpowiada za dany akt (Mojak, Grzybowski). Monarcha samodzielnie nie ma specjalnej możliwości naruszenia konstytucji, gdyż z założenia w systemie politycznym nie odgrywa aktywnej roli - rex regnat sed non gubernat.
W monarchii dziedzicznej (a taka dominuje ciągle w świecie) król ma swoje prawa od urodzenia do końca życia. Oznacza to, że przysługuje mu bezwzględny immunitet niezależnie od tego, czy sprawuje już władzę, czy też dopiero czeka na jej objęcie. Wynika z tego, że może zajść sytuacja, w której podstawowa przyczyna posiadania immunitetu (przynajmniej w systemie republikańskim), czyli fakt sprawowania najwyższej godności w państwie w ogóle nie będzie miał miejsca (przedwczesna śmierć następcy tronu), a pomimo to? W każdym razie nie ma problemu z ponoszeniem odpowiedzialności przez osobę, która nie zajmuje już najwyższego urzędu w państwie. Dożywotność sprawia, że nie można liczyć na dopadnięcie przez wymiar sprawiedliwości byłego władcy po upływie kadencji. Argumentuje się, że wymaga tego logika oraz chęć podkreślenia szczególnej pozycji monarchy w państwie, zdecydowanie odrębnej od statusu jego poddanych. Jak pisał M. de Broglie niedotykalność (inviolabilité) królewska może być zastosowana tylko wobec osoby postawionej w warunkach innych od pozostałych, a niedotykalność przejściowa (intermittente), która zaczyna się dzisiaj i kończy jutro to coś śmiesznego. Argumentuje się, że możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności w przyszłości utrudniałaby spokojne sprawowanie urzędu, w związku z czym nawet ewentualna abdykacja nie powinna stanowić przesłanki dla wszczęcia postępowania zmierzającego do ukarania.
    
Republika
 
Ideologiczna podstawa pozycji prezydenta jest odmienna od uzasadnienia władzy monarszej. W typowej dla dzisiejszej epoki republice demokratycznej zamiast koncepcji suwerenności głowy państwa obowiązuje dogmat zwierzchnictwa ludu. Ta idea doprowadziła do podzielenia suwerenności na polityczną i prawną. Suwerenność polityczna, w sporym stopniu abstrakcyjna i teoretyczna, przysługuje ogółowi, natomiast bardziej konkretna suwerenność prawna organom państwa. Jednym z tych organów jest prezydent, który pośrednio lub bezpośrednio urząd swój zawdzięcza ludowi, wybierającemu go bezpośrednio lub pośrednio. Oznacza to, że mandat nie jest sprawowany dożywotnio i po upływie terminu sprawowania go nie ma przeszkód dla traktowania danej osoby inaczej niż pozostałych obywateli z powodu utraty przez nią immunitetu. Oprócz tego przeważnie również w trakcie zasiadania na stanowisku prezydenta można próbować uruchomić procedurę pociągnięcia do odpowiedzialności za naruszenie konstytucji lub zwykłe przestępstwo. 
W republikach niedemokratycznych może być inaczej, o czym świadczy przykład polskiej Konstytucji z 1935 r. Stwierdza ona, że Prezydent jest odpowiedzialny przed Bogiem i Historią. Bez wątpienia taka metafizyczna odpowiedzialność jest ważniejsza, a jednocześnie zupełnie innego rodzaju niż stwierdzana przez opierające się na suchych regułach prawa organy państwowe. (Ponoszą ją również monarchowie bez względu na to, czy w ich państwach ogłoszono konstytucję, czy też fakt taki nie miał miejsca.)
Powyższy przykład należy już jednak do historii. Na aktualnym etapie rozwoju regułą jest istnienie zapisanych w konstytucjach procedur umożliwiających pociąganie do odpowiedzialności osób będących prezydentami. Oznacza to, że w przeciwieństwie do monarchów nie posiadają oni bezwzględnego immunitetu, chroniącego ich dożywotnio przed ponoszeniem odpowiedzialności za czyny popełnione w ramach pełnienia obowiązków lub bezpośrednio z nimi niezwiązane. A zatem po pierwsze prezydent może odpowiadać przed sądem tak jak zwykły obywatel po ustąpieniu ze stanowiska. Taka możliwość jest ułatwiona przez typowy dla wielu krajów przepis zakazujący pełnienia funkcji prezydenckich przez więcej niż dwie kadencje (Co prawda utrudnieniem może być rozwiązanie zastosowane np. w Chile lub we Włoszech, gdzie były prezydent staje się dożywotnim senatorem, chronionym w dalszym ciągu przez immunitet, ale nie jest ono powszechne). Po drugie, w trakcie trwania kadencji można próbować pozbawić prezydenta stanowiska. Zazwyczaj prezydenci, nawet wybierani przez parlamentarzystów, nie ponoszą odpowiedzialności politycznej. Istnieją jednak wyjątki od tej reguły. Na Słowacji prezydent wybierany przez parlament może być następnie odwołany większością 3/5 głosów tego samego ciała. W Rumunii i Azerbejdżanie analogiczna decyzja parlamentu musi być następnie zatwierdzona przez referendum. W Austrii i na Islandii dopuszcza się możliwość odwołania prezydenta przez wyborców.
W niektórych krajach dopuszcza się zatem możliwość wyrażenia prezydentowi votum nieufności w sytuacji, kiedy bynajmniej nie naruszyła on prawa, a jedynie popełnił zdaniem legislatywy lub wyborców błędy polityczne, co powoduje opróżnienie urzędu.
Czymś bardziej typowym jest procedura stwierdzania naruszenia prawa przez osobę sprawującą najwyższe stanowisko w państwie. W tym wypadku trzeba prezydentowi udowodnić winę, bo jedynie to stanowi przesłankę odwołania go ze stanowiska. Powstaje problem, jaki organ jest właściwy do skazania lub uniewinnienia prezydenta. Stosuje się dwa rozwiązania.
Pierwsze stosuje się w USA, gdzie nazywa się je przejętym z Anglii terminem impeachment. Charakterystyczny dla tego rozwiązania jest fakt odsunięcia od orzekania o winie głowy państwa Sądu Najwyższego pomimo tego, że organ ten de facto orzeka o niezgodności różnych aktów prawnych z ustawą zasadniczą. Jest to zrozumiałe z tego powodu, że prezydent dysponuje kompetencją obsadzania wyższych stanowisk sędziowskich, co może rodzić podejrzenie przychylności w przypadku rozpatrywania sprawy przez najwyższą instancję sądowniczą. Odchodzi się zatem w tym szczególnym przypadku od dogmatu trójpodziału władzy i przyznaje kompetencje dochodzeniowe i judykacyjne zgromadzeniu prawodawczemu. Sytuacja taka stwarza możliwość nadużywania procedury dla celów politycznych. Przyjmuje się, że w 1868 r., kiedy oskarżono prezydenta Johnsona o naruszenie ustawy z 1867 r., zarzut był jedynie pretekstem dla usunięcia prezydenta z przyczyn czysto politycznych, czego nie można było osiągnąć w inny sposób. W każdym razie możliwe to jest dzięki dwuizbowej strukturze Kongresu. (Nota bene można to potraktować jako argument za dzieleniem władzy ustawodawczej, gdyż bez tego trudno byłoby zachować formalne gwarancje sprawiedliwego procesu przy założeniu przeprowadzenia całej procedury do momentu wydania wyroku w obrębie jednego segmentu władzy).
Alternatywny model polega na współdziałaniu w trakcie postępowania ciał parlamentarnych z sądowymi. Te pierwsze wysuwają oskarżenie, a drugie mają ocenić jego słuszność. Teoretycznie taki podział ról stwarza większe gwarancje sprawiedliwego procesu. W modelu północnoamerykańskim jest możliwa sytuacja, w której w ramach politycznej vendetty jedna partia mająca zdecydowaną większość w obu izbach Kongresu usuwa ze stanowiska prezydenta reprezentującego inny obóz. Dlatego też w Europie przekazano wyrokowanie w ręce sądów lub trybunałów, co do których istnieje domniemanie większej niezależności niż w przypadku wybrańców ludu mogących obawiać się jego nieprzychylności w najbliższych wyborach. Czyli w przypadku konfliktu między władzą ustawodawczą a wykonawczą, znajdującego swoją kulminację w postawieniu prezydenta w stan oskarżenia, rozstrzyga trzecia władza, niezaangażowana bezpośrednio w spór, co stwarza pewną gwarancję wydania orzeczenia sine ira et studio.
Na kontynencie europejskim (gdzie przyjęto zasadę karnej i konstytucyjnej odpowiedzialności prezydenta, wykluczając odpowiedzialność parlamentarną i cywilną) są powołane do sądzenia prezydentów dwa typy organów. W niektórych krajach (Niemcy, Węgry) o usunięciu głowy państwa ze stanowiska decydują trybunały konstytucyjne, a więc organy zajmujące się zasadniczo stwierdzaniem zgodności prawa z konstytucją. Drugie rozwiązanie (Francja, Polska) to organy specjalnie powołane do sądzenia ważnych osobistości. Różnica między Francją a Polską polega na tym, że w V Republice zarówno Zgromadzenie Narodowe, jak i Senat, powołują sędziów spośród swoich członków, natomiast w Polsce Sejm wybiera członków Trybunału Stanu spoza swojego grona, co teoretycznie powinno powodować większą obiektywność niż w przypadku organu będącego emanacją parlamentu. We Francji sędziowie są jednocześnie członkami ciała ustawodawczego oskarżającego prezydenta, a przecież nemo iudex in causa sua.
Problem polega na tym, że nie ma organów sądowych zupełnie niezależnych, obsadzanych bez żadnych przesłanek politycznych. W przypadku sądów najwyższych zazwyczaj prezydent decyduje o nominacji sędziowskiej dla konkretnego człowieka. Z kolei członkowie sądów konstytucyjnych lub specjalnych trybunałów powoływanych dla osądzania polityków (tak w Polsce) są wybierani przez parlamenty. W związku z tym każde z przyjętych rozwiązań wiąże się ze stwarzaniem podstaw dla snucia domysłów na temat stronniczości. Teoretycznie są możliwe inne rozwiązania (trybunał międzynarodowy, kongregacja kościelna), ale nie są one stosowane ze względu na doktrynę suwerenności narodowej.
Samo istnienie instytucji głowy państwa stanowi wyzwanie dla zasady równości wobec prawa. Powszechnie zakłada się, że ze względu na dobro państwa jest wskazane, aby w tym przypadku (zresztą nie tylko w tym), nie traktować tego rewolucyjnego hasła zbyt dosłownie. Majestat państwa i narodu, którego nosicielem powinien być monarcha lub prezydent bardziej jest ceniony niż abstrakcyjna zasada. Dzieje się tak przede wszystkim z tego powodu, że wiele państw jest starszych niż demokratyczne konstytucje i uznaje się w nich potrzebę ciągłości i dumy z powodu tradycji. Państwa młode ze swej strony mają potrzebę ugruntowania swojego istnienia oraz tożsamości, w czym wydatnie może pomagać wyniesiony ponad ogół przez prawo ojciec narodu.
Dlatego też głowę państwa chroni się przed traktowaniem go tak jak każdego innego mieszkańca państwa. Jeżeli nawet - w republikach - są ustanowione mechanizmy, za pomocą których jest możliwe usunięcie przywódcy ze stanowiska, to pozostają one poza zasięgiem zwykłych obywateli. Zgodnie z feudalnym założeniem sądu równych upadek prezydenta może być spowodowany jedynie wskutek poczynań innych naczelnych organów państwa. W tym przypadku nie mają zastosowania żadne instrumenty demokracji bezpośredniej. Nie przewiduje się możliwości przeprowadzenia referendum dotyczącego pozostania lub nie prezydenta na stanowisku. Zakłada się, że kwestia jest zbyt poważna, aby poddawać ją pod osąd zmiennej opinii publicznej. Przyznaje się prawo do wyrokowania o prawidłowości postępowania prezydenta jedynie elicie państwa. Znamienne, że taki stan rzeczy nie jest specjalnie kwestionowany nawet przez najzagorzalszych szermierzy demokracji.
Nietrudno spostrzec, że nawet w tych państwach, w których istnieją oficjalne możliwości zmuszenia głowy państwa do opuszczenia stanowiska przed upłynięciem kadencji, nie są one wykorzystywane zbyt często. W Stanach Zjednoczonych w ciągu ponad 200 lat impeachment był uruchamiany jedynie trzy razy i na dodatek w żadnym wypadku nie zakończył się wydaniem wyroku skazującego. W Europie nikt się nie spieszy ze wszczynaniem odpowiednich procedur z obawy o naruszenie stabilności w państwie i zaszkodzenie jego wizerunkowi za granicą.
A zatem pomimo demokratyzacji, która miała oznaczać między innymi zmniejszenie dystansu między panującymi a rządzonymi, ciągle utrzymuje się specjalny status głowy państwa, podlegającej zupełnie innym procedurom niż zwykli obywatele. Oznacza to, że ważniejsza niż abstrakcyjne, wymyślone w filozoficznych salonach zasady, jest racja stanu państwa, nakazująca utrzymać różnicę między faktycznymi dysponentami władzy a teoretycznym suwerenem czyli ludem, który zgodnie z doktryną przejął władzę. Wymogi pragmatyczne nakazują podtrzymywanie znaczenia urzędów utrzymujących się ponad bieżącymi walkami politycznymi. Długofalowy interes państwa stawia się wyżej niż dosłowne rozumienie wymogów poprawności politycznej. Politycy zdają sobie sprawę z tego, że każdy proces wytoczony przeciwko człowiekowi uosabiającemu państwo w oczach świata oznacza nieuchronnie spadek zaufania międzynarodowej opinii publicznej do państwa, które nie jest w stanie zaprezentować światu nieskazitelnego przedstawiciela. Kwestionowanie prawidłowości poczynań symbolu państwa może być odczytywane jako ewidentny wyraz słabości, obywatelskiego votum nieufności, przejaw braku zaufania względem możliwości własnego kraju.
W związku z tym nie należy przypuszczać, że w dającej się przewidzieć przyszłości instytucja prawnokonstytucyjnej odpowiedzialności głowy państwa będzie wykorzystywana równie często jak procedura uchwalania votum nieufności względem premiera. Odpowiedzialność polityczna egzekutywy jest już zjawiskiem oczywistym i mamy z nią do czynienia we wszystkich krajach, które nie przyjęły prezydenckiego systemu rządów. Premier w każdej chwili musi się liczyć z tym, że zmiana koniunktury politycznej może doprowadzić do upadku jego gabinetu. Jest to ryzyko wkalkulowane w koszty sprawowania urzędu. Jest on ewidentnie uzależniony od układu sił w parlamencie. Natomiast głowa państwa, nawet jeżeli jest prezydentem wybieranym przez parlamentarzystów, z powodu odsunięcia od bieżącej polityki (cały czas mówimy o systemie nieprezydenckim) nie stwarza specjalnych powodów uzasadniających usunięcie go z urzędu. Z kolei w systemie prezydenckim, nawet jeżeli takie przyczyny wystąpią, to wpływy prezydenta zdecydowanie utrudniają możliwość pozbawienia go stanowiska przed upływem kadencji. Summa summarum idea osądzania i w konsekwencji obalania najważniejszego urzędnika w państwie albo nie jest prawnie możliwa (casus współczesnych monarchii) albo jest z przyczyn prawnych i politycznych niezwykle trudna do przeprowadzenia (w republikach).
Artur Ławniczak
Wyświetlony 9845 razy
Zaloguj się, by skomentować

Wychodząca od 2001 roku
„Opcja na Prawo” to najdłużej ukazujące się pismo
opiniotwórcze o charakterze liberalno-konserwatywnym.

OPCJA NA PRAWO © All Rights Reserved.

Nasza strona używa plików cookies. Jeśli przeglądasz nasze strony równocześnie wyrażasz zgodę na korzystanie z nich.Więcej o naszej polityce prywatności Polityka prywatności. Korzystanie z tej strony wymaga akceptacji plików cookie.